TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-2595/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2595 DE 2023
Referencia: expediente CJU-4043
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones), presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del señor Julio César Zuluaga Rivera. Cuatro fueron las pretensiones[1]. Primero, declarar la nulidad de la Resolución N°100080 del 18 de enero de 2012, por medio de la cual el Instituto de Seguro Sociales le otorgó una pensión de vejez al señor Zuluaga Rivera, toda vez que se le habrían reconocido valores superiores a lo debido. Segundo, ordenar al señor Julio César Zuluaga Rivera reintegrar lo pagado por concepto de pensión de vejez, a partir de la fecha de inclusión en la nómina de pensionados, y hasta la cesación del pago o hasta que se declare la suspensión provisional y respecto de las mesadas que se sigan causando, todo ello a favor de Colpensiones. Tercero, indexar las sumas de dinero reconocidas a favor de Colpensiones, reconocer el pago de intereses a los que hubiere lugar por los pagos en exceso y cuarto, condenar en costas al demandado.
2. Hechos que fundamentaron las pretensiones. Mediante Resolución N°100080 del 18 de enero de 2012 Colpensiones le reconoció pensión de vejez al señor Julio César Zuluaga Rivera con un ingreso base de liquidación de $1.435.310, a partir del 12 de mayo de 2011 y en cuantía inicial de $1.291.779. En el año 2016, a través de la Resolución N°GNR 158464 del 26 de mayo del 2016, Colpensiones le reconoció al demandado un incremento pensional por orden judicial dictada por el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín.
3. Posteriormente, en el año 2021, Colpensiones advirtió que el pensionado acreditó un total de 1,920 semanas y nació́ el 12 de mayo de 1951; para ese entonces el señor Zuluaga Rivera contaba con 69 años de edad.
4. Adicionalmente señaló que, al reliquidar la prestación, se evidenciaba que ésta se liquidó́ con una tasa de remplazo del 90% y que aplicado al IBL obtenido por la suma de $1.424.525 arrojaba una mesada pensional de $1.282.072, valor que al ser actualizado al año 2021, correspondía a $1.841.239, y verificado el aplicativo de nómina, se pudo constatar que el pensionado para el año 2021, percibía una mesada pensional por un valor de $1.855.180[2]. Estableció que la disminución de la mesada obedecía a que el total acumulado de los IBC para los años 2003/07, 2002/07, 2002/08, 2002/09, 2002/10, 2003/01, 2003/02, 2003/03, 2004/10, 2004/11, 2004/12, 2005/03, 2005/04, 2005/09, 2001, 2002, 2004 a 2006 y en el 2011 presentó una disminución en comparación al acumulado de la liquidación efectuada por la resolución 100080 de 18 de enero de 2012[3], lo que en últimas implica que presuntamente, el pensionado estaba recibiendo una cifra superior a lo que legalmente le correspondía.
5. En resumidas cuentas, se concluyó por el demandante que el reconocimiento pensional que hizo la resolución No. 100080 del 18 de enero de 2012 es presuntamente contrario a derecho, pues al realizarse la liquidación actualizada para el año 2021 la suma que debía percibir el pensionado era de $1.841.239, y no de $1.855.180.
6. Postura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 27 de enero de 2022 mediante auto interlocutorio No. 008, el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín declaró su falta de competencia para conocer del proceso. Consideró que el asunto le competía al juez laboral, por lo tanto, declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito de Medellín. Fundamentó su decisión indicando que en el caso bajo estudio no se cumplen los preceptos del artículo 104 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011, por el cual se le otorga competencia a los jueces administrativos para resolver asuntos relacionados con la seguridad social, siempre y cuando el conflicto se suscite entre un empleado público y una entidad de seguridad social pública, como es Colpensiones[4]. Señaló que el caso comprendía a un sujeto que se rige por el derecho privado y a una administradora de derecho público y que por lo tanto, carecía de competencia para conocer del proceso.
7. Postura de la jurisdicción ordinaria laboral. El 15 de marzo de 2023, mediante auto interlocutorio No. 185 el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín manifestó que no contaba con la competencia para conocer del proceso, ya que consideraba que el asunto le competía al juez administrativo, por lo tanto, decidió proponer conflicto negativo frente a la jurisdicción contenciosa administrativa y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional con el objetivo de que se dirimiera la controversia. Fundamentó su decisión indicando que no le competía a la jurisdicción ordinaria juzgar la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos, incluso aun cuando versaran sobre prestaciones de la seguridad social. Señaló que en el caso bajo estudio lo que se pretende es que se declare la nulidad de un acto administrativo mediante el cual se reconoció́ y ordenó el pago de una pensión de vejez a un particular y que a diferencia de lo que estableció el juez administrativo, ni la materia ni la calidad del sujeto constituyen una condición para variar la competencia, pues el juzgar la legalidad o ilegalidad de un acto administrativo es competencia exclusiva y única de la jurisdicción contencioso administrativa[5].
8. El 4 de septiembre de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 8 de septiembre 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
9. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
10. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución N°100080 del 18 de enero de 2012. A ese efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
11. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[6]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[7]. Cada uno será explicado en el siguiente cuadro:
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[8]. |
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Normativo |
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[9]. |
12. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[10].
(ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución N°100080 del 18 de enero de 2012, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
13. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[11]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[12]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[13], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[14]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[15], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
5. Caso concreto
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios acción de lesividad. En efecto, por medio de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones solicitó (i) la nulidad de la Resolución N°100080 del 18 de enero de 2012, por medio de la cual se le reconoció la pensión de vejez ordinaria a Julio César Zuluaga Rivera y (ii) que se ordene al demandado la devolución de los valores pagados por concepto del reconocimiento de la referida pensión.
15. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-4043 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Colpensiones, con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución N°100080 del 18 de enero de 2012.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4043 al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Medellín.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital, 003 Expediente digitalizado Demanda, pdf, f.2.
[2] Expediente Digital, 003 Demanda, pdf, f.3.
[3] Id.f.3.
[4] Expediente Digital, 013Auto declara falta de jurisdicción, pdf, f. 5
[5] Expediente Digital, 024 Auto repone falta de jurisdicción, pdf, f. 4.
[6] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[7] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[8] Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[9] Id.
[10] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados civiles, laborales [ ] y los demás especializados y promiscuos [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[11] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[12] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[13] CPACA, art. 104.
[14] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.